国有企業・国有資産改革の意思決定を深く貫徹・実施するため、中央から地方に至るまで相次いで政策文書を発表し、国有企業・国有資産改革が規範に従って進められるよう導いています。政策を用いて改革を推進していますが、政策による推進には明らかな短期性と波動性があります。これに比べ、立法による保障は長期的かつ安定的です。国有企業・国有資産分野における改革を法に基づいてリードし、保障することは不可欠です。国有企業・国有資産改革の過程で生じる新たな問題を丁寧に整理し、法に従って適切に処理していくことが、中央が示した国有企業・国有資産改革の深化に関する意思決定を貫徹・実施し、政策による推進から法によるリードへと移行する上で欠かせません。

一、国有企業改革、特に「混改」分野では依然として多くの障壁が存在する。

1. 混合改革のリスク評価に関する問題

国有企業の混合所有制改革の最終的な目的は、企業の経済効果を向上させ、国有資本の価値維持・増大を実現することにあります。同時に、企業の従業員にも混合所有制改革の利益と成果を共有させることが求められます。したがって、混合所有制改革を完了したからといって安心してはなりません。改革完了後に期待された効果を達成できるかどうかが、まさに注目すべきポイントです。一方では、国有企業の混合所有制改革の計画策定において専門的な指針が不足しているため、国有資産の流失リスクが高まる可能性があります。他方、国有企業の混合所有制改革完了後、民間資本が参入することで、国有企業の従来の管理システムや従業員関係に一定の衝撃が生じ、結果として従業員の既存の利益に間接的に影響を及ぼすことがあります。また、混合所有制改革完了後、企業の経営発展のために一部の従業員がやむを得ず休職状態に置かれるケースも考えられます。もし企業が法規制や政策の要請に厳密に従い、従業員の適切な配置や再就職支援策を策定しなかったり、従業員の利益を損なうような事態が生じたりすれば、企業は社会的問題やネガティブな評価を招くことになります。従業員の配置や従業員株式制度の策定も、混合所有制改革における主なリスクポイントといえます。

2. 株主退出メカニズムの問題

企業の混改実践において、中小株主の権益保護に関する関連法規が不十分なため、実務上、中小株主に対する法的救済が一定の難しさを伴っており、中小株主の権益を効果的に保護する法的環境が欠如しています。現在進められている企業の混改では、大株主による中小株主の合法的権益侵害が頻繁に発生しており、これにより中小投資家が国有企業の混改に参加する意欲が著しく損なわれています。その結果、企業の経営効率に目を向けると、最終的に国有資産は増値を達成できず、むしろ価値が下落するケースさえ見られます。これは本質的に国有資産の流出につながっています。中小株主と大株主との間では、現実的な経営管理において権利の平等を実現することが困難です。混改を実施している企業においては、中小株主の権利地位が相対的に弱く、会社の経営管理に実質的な影響を及ぼすことができず、合法的権益の保護が確保されていません。たとえ『会社法』が一定の条件下で株主に株式買戻し請求権を認めているとしても、適正な価格こそが株主による株式取得の根本的な基準となるべきですが、実際の運用コストが高いため、一部の異議を唱える中小株主は争いを諦め、市場価格より低い価格で株式を譲渡せざるを得ません。この現象の本質は、依然として国有資産の大株主と中小株主との間における会社運営上の意思決定などにおける不平等な立場に起因しています。また、異議を唱える株主が株式買戻し請求権を行使する具体的な手続きについても、『会社法』には明確な規定がなく、手続き上の保障が欠如しているため、実務上中小株主の権益保護が一層難しくなっています。

国有企業の混合所有制改革は、我国が国有企業改革を深め、市場経済をさらに完善していくための重要な実現手段です。国有企業の混合所有制改革分野における質の高い制度供給が、質の高い発展をリードし、積極的な保障的役割を果たすのは、法に基づき秩序立てて国有企業の混合所有制改革を推進し、改革過程で生じる各種の法的リスクや問題を防止し、改革に参加する各主体の利益をバランスよく調整することにより、国有企業の混合所有制改革が、国有資本の価値保全と増大を確保し、国有資本の機能を拡大し、企業の活力を引き出すという当初の目的を達成できるからです。

3. 混合所有制における国有資産の評価問題。

各種資産、特に無形資産の市場価値および信用力を正確に評価し、混合所有制改革が公平に進められるよう保障します。国有企業の混合所有制改革プロセスにおいては、各種資産の市場価値と信用力を正確に評価することが、公正な取引を実現するための重要な前提となります。国有資産の観点から見ると、国有資産の評価が高すぎると他資本の出資誘致に不利となり、逆に低すぎると国有資産の流出を招く恐れがあります。一方、非公有制資本の立場から見ると、資産評価が低すぎると非公有制企業の根本的利益を損ない、国有資本との統合への意欲を失わせることになります。また、資産評価が高すぎると国有資本の利益を侵害することになります。そのため、混合所有制企業の発展に参加する国有資本、集団資本およびその他の非公有制資本の経営状況や信用力も軽視できない重要な要素です。国有企業、民営企業、外資系企業を問わず、いずれも良好な経営状況と優れた信用力を備えていなければ、混合所有制改革は失敗に終わる可能性があります。国有企業の混合所有制改革を推進するには、客観的で公正な資産・信用評価制度体系を確立し、混合所有制改革が公平かつ円滑に進められ、新たに設立される混合所有制企業が今後も良好に運営・発展できるよう確保しなければなりません。企業国有資産評価報告の専門家審査制度および非国有資本が混合所有制改革に参加する際の信用力評価制度の確立を提案します。

特に注目すべき問題は、混合所有制改革に伴う国有企業の無形資産の流出です。一つのケースは所有権上の流出で、国有の無形資産が非国有の権利主体によって所有または支配される状況です。例えば、営業秘密や専有技術の流出がこれに該当します。もう一つのケースは、管理・使用・維持が不適切なために国有企業の無形資産の価値が減少することです。これには、国有企業の無形資産である商標権などが利用制限を受けたり、放置・廃棄されたりすることで、その価値が持続的に向上しないことも含まれます。

国有企業における無形資産の保護意識が弱いことにより国有無形資産が流失していることに加え、国有無形資産管理に関する立法の欠如も主な原因です。そのため、無形資産に関する基礎的な管理制度を整備・充実し、国有無形資産管理の完全なプロセスを構築する必要があります。

4. 国有企業の投資管理制度を整備し、国有資本の配置と構造の最適化を図る。

国有企業による対外投資は、国有企業が混合所有制改革を進めるための手法の一つです。2016年8月2日、国務院弁公庁は『国務院弁公庁による国有企業の違法な経営・投資に対する責任追及制度の確立に関する意見』（国弁発〔2016〕63号）を発表し、国有企業における違法な経営・投資に対する責任追及制度の構築を求めていました。2017年1月7日、国務院国有資産監督管理委員会は『中央企業投資監督管理弁法』（国有資産監督管理委員会令第34号）を公布し、中央企業の投資に関する監督管理について具体的な措置を示しました。2018年7月13日、国務院国有資産監督管理委員会は、2018年8月30日に施行される『中央企業の違法な経営・投資に対する責任追及実施弁法（試行）』（国務院国有資産監督管理委員会令第37号）を発表し、国有企業の違法な経営・投資に対する責任追及の実施に向けた具体的な要請を行いました。各省・直轄市もまた、中央の要請に迅速に応じ、各地域独自の経営・投資コンプライアンスに関する政策文書を相次いで策定しました。各省の政策文書は基本的に中央の文書と整合性を保っています。

国有企業の投資は、企業自身の発展にとって重要な商業活動であると同時に、国家経済の発展にも影響を及ぼします。そのため、経済効果を追求する一方で、リスクを予防・軽減し、法に従って適切に投資を行うべきです。調査グループの調査によると、現在一部の企業が過度に「多角化」を追求し、本業から離れて他の分野への投資を行っている現状があります。国有企業が行う対外投資は、国家および当該省の発展戦略に従い、国有資産の配置や構造調整の方向性に合致したものでなければなりません。また、本業に集中し、核心的な競争力を不断に高め、社会主義経済の「支柱」としての役割を果たす必要があります。地方の国有企業の投資活動も、戦略的リーダーシップ、法規遵守、能力との適合性、合理的なリターンという基本原則に従うべきです。具体的には、本業に集中することを堅持し、手続きを厳格に守り、法令に従った投資を行うこと、そして投資規模は企業の資本力、調達能力、業界経験、経営管理水準、リスク耐性などに適応させることが求められます。これにより、国有資産の価値を保全・増大することが可能になります。さらに、「企業を管理する」体制から「資本を管理する」体制へと国有資産管理システムを最適化するため、法に基づいて出資者としての責務を果たし、監督・監査を強化し、より規範化された投資、より合理的な国有資本の配置、より最適化された構造を持つ現代的な国有企業を築く観点から、『投資監督管理方法』を投資監督体制の構築、投資事前管理、投資中管理、投資事後管理、投資リスク管理、責任追及などの面から充実させていく必要があります。

二、国有企業改革、特に混合所有制改革に関する法律サービスの提案

1. 混合所有制改革において「一事一議」を実施し、お客様が求める改革プランをカスタマイズして支援するとともに、国有株式の行使を規範化します。

混合所有制改革にはさまざまな手法があります。例えば、出資による株式取得、株式交換、全社上場、転換社債の発行、株式投資ファンドの設立、債権の株式化などがあります。これらの手法の目的は、国有控股企業に民間資本を導入し、国有企業を多様な株主構成へと変革することです。現在の国有企業における混合所有制改革の過程で見られる、異なる所有形態の資本が同一の株式を持ちながらも権利が異なるという問題、特に非公有制主体が企業統治の面で国有資本と不平等な権利関係に置かれる状況については、主に、改革完了後も国家が重要な国有企業に対して依然として絶対的な支配権を保持し、国有企業の戦略的目標および潜在的目標の実行を確保し、長期的な安定運営を実現することが重要です。また、混合所有制改革後に企業が運営過程で企業目標を大幅に変更したり、経営目標から著しく逸脱して国家や公共の利益を損なうことがないようにしなければなりません。国有資本の絶対的支配は、政府による国有企業への過度な干渉を招き、国有企業の市場化運営を妨げる可能性もあります。国有株式の行使に関する制度を整備するにあたり、国有株式が普通株式と同様に経営権、一般的な事項に関する議決権、利益配当請求権、残余財産分配請求権を有することを明確にするとともに、国有株主が定款において特別な株式権利を設定したり、特定の事項について否決権を行使したりする範囲を厳格に制限する必要があります。これにより、国有資本が持つ株式権利が絶対的な発言力をもたらすことを防ぎ、国有資本が特定分野において一定の支配力を維持しつつ、国家の統制と市場運営の両方の目的を達成できるようにします。ひいては、所有権と経営権の分離を真に実現し、国有資本の価値向上と保全という究極の目標を促進するのです。

2. 国有企業改革の重要事項評価制度の整備を顧客に支援する。

国有企業改革は複雑でシステム的なプロジェクトです。特に、混合所有制改革や重要な対外投資プロジェクトなどの重大な意思決定については、事前の科学性と実行可能性、実施中の進捗状況、および実施後の効果と社会的影響を追跡・評価し、適時に関連する意思決定を調整・改善することで、意思決定の科学性と実行力を高める必要があります。第三者評価とは、政策策定・実施部門および意思決定の対象から独立した組織や機関が、科学的かつ体系的で規範的な評価手法を用いて、重大な意思決定の実施前、実施中、実施後の各段階・各环节について総合的に評価を行い、その評価報告書を政府の意思決定の参考とするものです。

3. 顧客が混合所有制改革を含む国有企業・国有資産プロジェクトの追跡およびその後の評価制度を整備するよう支援する。

近年、国有企業改革の重要な突破口である混合所有制改革が着実に推進されています。一定の成果を上げていますが、多くの混合所有制改革ではその効果が十分に現れておらず、実践において以下のような問題が指摘されています。第一に、混合所有制改革に対する認識が不十分であり、混ぜることに重点を置き改革を軽視する傾向があります。さらには、混ぜるだけで改革を行わない、あるいは「偽りの混合所有制改革」に陥るケースさえ見られます。第二に、混ざる資本に関する考え方が明確でなく、混合所有制企業では財務投資家を多く引き入れる一方で、戦略的投資家を招くケースが少なく、産業間のシナジー効果を実現できている企業はさらに少ないです。第三に、法人統治構造および市場化経営メカニズムの改革が十分に深まりません。

混合所有制改革を含む国有企業・国有資産改革プロジェクトの追跡および事後評価制度を確立し、改革の実施状況に対する監督と改革効果の評価を強化します。これにより、国有経済の競争力、革新力、統制力、影響力、リスク耐性を高めることが国有企業改革の目標であり、「国有資産監督」の問題や「偽りの混合所有制改革」などの一連の問題を解決できます。特に「仕組みの改革」を重視することで、国有企業の混合所有制改革を本格化させ、真の改革へと促すことができます。

4. 国有企業の職業経営者選任・監督制度の整備を顧客に支援する。

国有企業の経営陣に対する任期制契約管理に関する地方立法を模索する。採用、任期管理、契約目標の科学的設定、給与の厳格な支払い、厳格な評価と退任などの基本原則を制度化し、関連する補完的な制度を整備・完善する。また、企業リーダーの管理方法、評価・審査方法、監督管理方法などの制度を策定する。市場原理に基づく人材選抜・登用および報酬分配制度を確立する。

5. 企業ごとに適切な施策を講じ、顧客が国有企業の混合所有制改革後に企業ごとの差別化された管理・統制制度を構築するよう支援します。

中央が引き続き分類・階層別に混合所有制改革を推進するよう強調する中、国有企業の混合所有制改革については、「資本の混在」から「仕組みの改革」へ一段と転換していく必要があります。また、監督制度を革新し、過度な「行政的」「官僚的」管理を回避するとともに、「投下だけして管理しない」状態も避け、国有資産の監督において越権・欠落・誤配の問題を解決する必要があります。国有株主と混合所有制企業との権利義務の境界を科学的に明確に定め、差別化された管理モデルを構築し、株式関係に基づき、派遣董事を基盤とするガバナンス型の管理を実施します。さらに、より柔軟で効率的な監督制度の構築を模索することで、国有企業の権限行使能力を確保しつつ、混合所有制企業の体制・仕組みの柔軟性を高めていきます。