わが国はデジタル経済の発展を非常に重視しており、中共中央・国務院が発表した『より完善的な要素市場化配置の体制とメカニズムの構築に関する意見』および『中華人民共和国国民経済和社会発展第14次五カ年計画と2035年までの長期的展望目標に関する要綱』などの文書において、データ要素市場の育成、デジタル経済における新たな優位性の構築、国家公共データ資源体系の整備・確立、政府データの許諾運営試行の実施、第三者による公共データの掘り下げた活用促進などが明確に打ち出されています。膨大なデータ資源の中でも、特に公共データはその規模が極めて大きく、経済的価値と社会的価値を多大に秘めています。公共データの許諾運営は、こうした公共データ資源が持つ潜在的な価値を深く掘り下げて活用するための重要な手段であり、同時に、公共データの許諾運営はデータ要素市場の育成と発展を推進する上で牽引役・促進役を果たしています。これにより、さらなるデジタル経済の新モデル、新業態、新たな優位性が生まれる可能性があります。現在、国内の複数の省・市ではすでに公共データの許諾運営に関する実践的な探索が行われており、制度構築についても有益な試みがなされています。しかし、公共データの許諾運営はまだまったく新しい取り組みであり、法理論や具体的な実践、制度構築の面で依然として不明確な部分が残っています。このような探索は、公共データの権利配置に関する基礎的な制度が欠如し、権利の客体範囲や境界が曖昧で、権利内容も明確でない状況下で進められており、その結果、実務上、公共データの許諾運営に参加する各主体に効果的なインセンティブが不足し、公共データの深化した活用やデータ要素市場の育成が制約されてしまっています。これは各地域が公共データの許諾運営を推進していく上で直ちに解決すべき核心的な課題となっています。

一、公共データの権限付与運営制度構築の基底的論理

どのような制度構築も、何らかの基底となる論理に支えられなければなりません。公共データの権限付与・運営制度体系を構築する際の基礎と論理とは一体何でしょうか。それは、政府が公共データに対して持つ管理権限、義務、責任という理論的視点に基づいて制度を構築すべきなのか、それとも公共データ資源の利用者側の視点から利用主体の権利を分析し、制度体系を構築すべきなのか——現在、学術界では異なる見解が存在しています。理論研究の不足は、この分野における制度構築や実務運用における「弱点」となり得ますし、公共データの開示・利用に関するルールの具体的な展開と整備を妨げる要因にもなっています。したがって、公共データの権限付与・運営制度構築の基底となる論理の分析は、公共データ資源の市場化運営の実践に基づいて行うべきです。

（1）公共データの権限付与による運営実践の考察

現在の公共データの権限付与運営に関する実践を考察すると、国内では主に二つのモデルが存在します。一つは垂直型の業界主導モデルで、このモデルは主に特定の業界の政府主管部門または 公共サービスを提供する企業・事業所、組織 主導し、業界内の公共データの収集、管理、運営、サービスなどに関する各種活動を実施する。政府の業界主管部門または 公共サービスを提供する企業・事業組織 データ収集・管理・統括の主体として公共データ管理プラットフォームの構築を推進し、データ収集、データ保存、データ加工などのデータ処理業務を担うほか、政府機関やその他の社会主体に対してデータサービスを提供します。同時に、政府のデータセキュリティ監督部門は、法律および規則に従ってデータ安全管理の職責を果たし、公共データの運営に関与する各主体の行動について安全かつコンプライアンスに沿った監督を行います。もう一つのモデルは、統一運営による地域統合型モデルです。このモデルでは、省・市レベルのデータ管理者（通常は政府の関連部門、例えばビッグデータ管理局など）が中心となって公共データ管理プラットフォームを構築し、公共データのオープン・共有メカニズムを通じて各部門・各業界が収集した公共データを一元的に集約します。その後、統一された権限に基づきデータ運用主体へと譲渡され、データ運用主体は公共データ管理プラットフォーム上のデータ資源を活用して各種データ運用活動を実施します。また、監督部門は法律および規則に従って、公共データの運営に関わる各主体の行動を監督します。二つの運営モデルを比較すると、分散型の業界主導型モデルは、公共データの内部共有を重視し、トップダウンの垂直型システム間でのデータ共有を促進します。このモデルでは、公共データの管理・運営主体が単一であるため、「データサイロ」リスクが高まりやすく、業界外のさまざまな社会主体が公共データを効果的に活用して新たなイノベーションを展開するのを妨げる要因となります。一方、統一運営による地域統合型モデルでは、複数の主体が共同で運営に参加することから、多様な利害関係の保障やデータセキュリティリスクの防止など、より高い要求が課されます。また、各主体の責任と権利をどのように配分するかという問題も、この運営モデルを制約する現実的な課題となっています。「公共データの許諾運営」については、概念上まだ統一的かつ明確な定義がなく、運営モデルに対する認識も異なるため、実際の運用においてもそれぞれ異なる手法が取られています。

そもそも「公共データの許諾運営」とは何か。ある学者は、政府データを研究し、データガバナンスの観点から政府データの流れを三つの方式に分類している。すなわち、政府データの共有、開放、および許諾運営である。政府データの共有とは、政府内部の異なる部門や異なるレベル間で政府データが行き来することを指す。政府データの開放とは、各レベルの政府が社会に向けて政府データを無償で公開することを意味し、これは政府データが政府システムの外部へ流出するプロセスに該当する。一方、政府データの許諾運営とは、政府が一定の主体に市場化された方法で政府データを運営することを許諾し、外部主体による利用を促進するものである。また、別の見解によれば、公共データの許諾運営とは、関連する法律・規制の要請に基づき、公共データ管理部門およびその他の関連データ管理主体から許諾を受けた専門的な運営能力を持つ機関が、安全かつ統制可能な開発環境を構築した上で、一定のルールに従って産業チェーンの上流・下流の関連機関を組織し、公共データを対象として加工・処理、価値の掘り起こしといった運営活動を行い、データ製品やサービスを生み出す行為を指す。公共データの許諾運営は、データ供給、データ運営、取引流通、応用追跡、効果評価の五つの主要な段階から成る。この定義に従えば、公共データの許諾運営の前提となるのはデータ供給であり、その運用プロセスにはまずデータ供給者が行うデータ収集と保存が含まれる。これに基づいて、データ供給者は適格な運営主体に対して許諾を与え、適格な運営主体は公共データのデータクリーニング、加工処理、分析・掘り起こし、データ製品やサービスへの加工・開発を行うほか、データ管理、データ流通・取引、データセキュリティ監督などの具体的な運営活動を実施する。運営主体は、無償でのデータ公開や有償でのデータ取引といった流通手段を通じて、データ利用ニーズを持つデータ消費者（またはデータ利用者と呼ぶ）にデータを提供することができる。また、データが外部へ流出しない場合においても、データ検索サービス、データ分析レポートサービス、「データサンドボックス」サービスなどを提供することが可能である。

（二）政府 対 公共データの管理権が制度構築の基盤となる論理的根拠となる。

「公共データ」という概念は、政府情報、行政情報、政府データ、行政データに続く近年登場した新しい概念です。一般的には、公共データは政府情報や政府データといった概念と内包や外延において明確な違いがあるにもかかわらず、公共データの共有・開放と政府情報の公開とは一定の制度的起源を有しているとされています。政府情報の公開は、行政主体が職務を遂行する過程で法に基づいて負うべき義務であり、『政府情報公開条例』は、政府情報の公開が市民、法人およびその他の組織が法律に基づいて政府情報を取得できるよう保障し、政府活動の透明性を高め、法治国家の建設を推進するためのものであると明確に規定しています。政府は積極的に政府情報の公開を推進し、その内容を段階的に拡充していく必要があります。また、『データセキュリティ法』ではさらに、国家機関は公正・公平・利便性の原則に従い、定められた基準に従って適時かつ正確に行政データを公開しなければならないと定められています。明らかに、情報公開の範囲においては、行政データの外延が政府情報よりも広いと言えます。『中華人民共和国国民経済及び社会発展第14次五カ年計画並びに2035年までの長期目標に関する要綱』では、公共データの掘り起こしと活用を深めることが提唱されており、地方政府は先行して公共データに関する多様な立法上の探求を進め、公共データを政府管理のデータ範囲として位置づけ、これに基づく公共データの権限付与・運営の実践を展開しています。

立法の変遷および公共データの権限付与運営に関する実践状況を調査した結果、政府機関を含む公共データ管理部門（以下、便宜上「政府」または「政府機関」と総称します）がデータの収集・保存を通じてデータに対する統制と管理を行い、事実上「データ所有者」として公共データの供給者となることが明らかになりました。政府は、この「所有者」としての立場に基づき、データを統制・管理するとともに、公共データを開放・運営しています。権限付与運営モデルでは、所有者に加えて、データ権限付与運営者、データ利用者、データ監督者が参加するため、公共データの権限付与運営には主体が多様で、役割も多様であり、利益構造も多様な特徴があります。こうした基本的な論理に基づき、公共データの権限付与運営制度の構築は基本的に「権利確定—権限付与—経営—利用—監督」というプロセスを踏んで進められています。この制度構築の考え方の特徴は、データの権利設定を制度設計の基点とし、公共データ資源の安定的な生成、効率的な配分、法に基づく利用、安全かつ管理可能な状態を重視することにあります。また、各参加主体の「権利—責務—利益」の境界が明確な制度的生態系の構築を目指しており、具体的には以下の内容を包含しています。まず、データ生成ルール体系として、データ主体（データ生成者）の権利（知る権利などの個人情報権益）を保護することを前提としたデータ収集・保存のルール体系を整備します。次に、データコントローラー、データオペレーター、データ利用者のルール体系として、データ権限付与運営に参加する各主体のデータ権益の配分および責任の割り当てに関するルール体系を構築します。さらに、データ流通ルール体系として、公共データプラットフォームの運営、データ資産の評価、データ資産の引渡し、データ資産からの収益分配、運営効果の評価などに関するルール体系を整備します。最後に、公共データ運営の監督・保障ルール体系として、公共データ運営の各段階・各要素について信頼性・管理可能性・安全性を確保するための技術的ルールおよび手続き的ルールを定めています。政府は、データの安全性、公共の利益、公共データ資産の保全・増値といった最低限の考え方に基づき、制度構築にあたっては主に「供給側」の制度ニーズに重点を置いて取り組んでいます。

二、既存の基盤的論理下における公共データの権限付与運営制度構築の実践上の困難

公共データの権限付与運営については、これまでに改革に向けた取り組みが行われてきましたが、「管理権」の論理に過度に重点を置いた制度構築により、公共データの権限付与・運営に関する規範が実務上、政府の一方的な決定事項として片面的に解釈されがちです。これにより、公共データの活用と掘り起こしが制約され、それに伴うエコシステムの形成が困難になっています。制度構築にあたっては、主に以下の3つの側面が顕著に表れています。

（1）公共データの運営に関する境界が立法上の難点となっている。

「公共データ」は概念的道具として、 我が国の中央レベルの複数の法律・法規および政策文書において、多くの場合に「公共データ」という概念が言及されています。例えば、『中華人民共和国電子商取引法』、『中華人民共和国サイバーセキュリティ法』、『中華人民共和国電信条例』などの法律・法規では「公共データ」の概念が用いられていますが、国家レベルの現行立法においては、「公共データ」の概念やその内包、外延について明確な定義がなされていません。唯一、国家インターネット情報弁公室が2021年11月14日に発表した『ネットワークデータ安全管理条例（意見募集稿）』において、「公共データ」とは、国家機関および法律・行政法規により公共事務の管理機能を付与された組織が公共管理の職責を果たす過程や公共サービスを提供する過程で収集・生成される各種データ、並びに他の組織が公共サービスの提供中に収集・生成し、公共の利益に関わる各種データを指すと定義されています。なお、「公共データ」の概念に関する定義は、地方レベルの立法においてより多く見られます。例えば、『深圳経済特区データ条例』では、「公共データ」とは、公共管理・サービス機関が法律に基づき公共管理の職責を果たす過程や公共サービスを提供する過程で生成・処理されるデータと定義されています。また、2018年に公布された『成都市公共データ管理応用規定』では、「公共データ」とは、行政機関が法律に基づいて職務を遂行する過程で生成・管理される、文字、データ、画像、音声、動画など、一定の形式で記録・保存された各種情報資源と定義されています。2021年に施行された『広東省公共データ管理方法』では、「公共データ」とは、「公共管理・サービス機関が法律に基づき職責を果たし、公共サービスを提供する過程で作成または取得した、電子的あるいは非電子的な形式による情報の記録」と定義されています。同時に、この方法では、電力、水道、ガス、通信、公共交通および都市基盤施設サービスなどの公共企業、事業単位、社会団体が、公共サービス以外の目的で収集・利用・管理するデータについては、公共データとはみなされないとされています。2022年1月1日から施行された『上海市データ条例』では、「公共データ」とは、「本市の国家機関、事業単位、法律により公共事務の管理機能を付与された組織（以下、総称して『公共管理・サービス機関』と称する）、ならびに水道、電力、ガス、公共交通など公共サービスを提供する組織が、公共管理・サービスの職責を果たす過程で収集・生成するデータ」と定義されています。その後相次いで制定された『浙江省公共データ条例』、『福建省ビッグデータ発展条例』、『山東省公共データ開放方法』などの地方立法でも、「公共データ」の概念について同様の定義がなされています。データ開示の実践が進み、立法が深まるにつれて、立法者間での「公共データ」の概念に対する認識は徐々に一致しつつありますが、依然として共通認識には至っていません。例えば、『江西省公共データ管理方法』では、「公共データ」の範囲を、「各級の行政機関および公共管理・サービス機能を有する事業単位（以下、総称して『公共管理・サービス機関』と称する）が法律に基づき職責を果たし、公共サービスを提供する過程で生成または取得した、電子的あるいはその他の方式による情報の記録」と定義しています。『江西省公共データ管理方法』は明らかに、公共サービスを提供する企業が収集・生成するデータを「公共データ」の範囲に含めておらず、「公共サービスを担う公益企業が公共サービスの提供過程で生成または取得した公共データの管理については、本方法を参考に適用する」とのみ規定しています。また、一部の省における地方立法では、「公共データ」の概念自体は提示されているものの、その範囲については曖昧な扱いをとっています。例えば、『遼寧省ビッグデータ発展条例』では、「公共データ」とは、公共管理・サービス機関が法律に基づき職責を果たし、公共サービスを提供する過程で取得したデータ資源、および法律・法規により公共データ管理に含まれると定められた他のデータ資源を指すと規定されています。遼寧の地方立法では、「公共データ」の範囲を上位の立法に委ねており、今後さらに「公共データ」の範囲を明確にするための立法上の余地を残しています。整理した結果、各地の立法においては、公共データとは、各級の公共管理・サービス機関が法律に基づき職務を遂行する過程で収集・生成する各種データを指すという点で共通認識が形成されていますが、各地で定義される具体的な公共管理・サービス機関の範囲については必ずしも明確ではありません。国家機関、事業単位、法律により公共事務の管理機能を付与された組織が公共管理・サービス機関に該当することは明らかですが、電力、水道、ガス、通信、公共交通などの公益事業運営企業や都市基盤施設サービスを提供する公共企業、事業単位、社会団体などがそれに含まれるかどうかについては、依然として異なる解釈が存在します。 。

「公共データ」を定義する上で最大の難しさは、この概念自体が持つ「不確定性」にあります。この不確定性は、主体の不確定性（ここでの主体とは主に収集主体および管理主体を指します）、情報源の不確定性（情報源とは主にデータ主体、すなわち当該データが指向する自然人、法人および非法人組織を指します）、さらには内容（情報の範囲）の不確定性に表れています。学術界においても、これについて異なる理解や認識が存在しています。 ある見解によると、「公共データには、政府機関の行政データと、各種主体が公共空間で生成する非個人的なデータの2つの要素が含まれるべきである。」 また、一部の学者は「公共データ」の定義について、主体と行為の二つの要件を挙げています。「第一に、主体的要件として、公共データを収集・生成する機関は公共的性格を有すべきである。第二に、行為的要件として、公共データとは、前述の機関が公共管理およびサービス機能を果たす過程で収集・生成されたものである。」さらに、ある学者は「公共データとは『特定の主体＋特定の目的＋特定の行為』によって取得されるデータ資源であり、目的要素、主体要素、行為要素を通じて公共データの内包と外延を明確に定めるものである」と提唱しています。この見解はさらに、公共データを規定する主体要素、目的要素、行為要素はいずれも「公共管理およびサービス」と公共利益という目的に合致したものでなければならないと指摘しています。なぜなら、公共データは公共性を有する資源であり、その目的は社会の公共利益にあるからです。期待されるところでは、国家レベルの立法において、国家インターネット情報弁公室が策定した『ネットワークデータ安全管理条例（意見募集稿）』において、公共データの範囲が次のように概括されています。「国家機関および法律・行政法規により公共事務管理職能を付与された組織が公共管理職責を果たすあるいは公共サービスを提供する過程で収集・生成する各種データ、並びに他の組織が公共サービスの提供中に収集・生成し、公共利益に関わる各種データ。」

それでもなお、公共データにおける「公益」の要素をどのように定義するかについては依然として曖昧なままであり、公益は関係主体がデータ主体の情報を収集・利用・処理する際の法的根拠となる一方で、同時にデータ主体の権利を制限する法定理由ともなり、データ主体の権利の余地を狭め、その権利を縮小させています。典型的な対立形態としては、公共データの処理と個人情報保護、企業の営業秘密保護、国家安全保障などの問題が挙げられます。例えば、個人情報保護制度における意思表示による同意ルールや目的制限原則といった核心的な原則は、公共データの運用という場面には適用できません。これは一定程度、公共データの収集主体、データ主体による許諾に基づく利用、許諾に基づく運営における許諾主体や運営主体、許諾に基づく運営に含まれるデータ範囲の設定と制限、さらには許諾に基づく運営における権利義務の明確化といった法的課題にも関わっています。一部の地域では公共データについて階層別・分類別に管理を行っていますが、実務の観点からは、階層別・分類別の手法や基準を明確に区分することが難しいのが現状です。要するに、公共データの概念の内包と外延が不明確なため運営上の境界が曖昧になり、「供給側」に重点を置いた制度の導入により公共データの供給が限定され、公共データの供給と需要との間に不均衡が生じています。

（2）データ権益の配分が制度構築の難局となる

2020年に『中共中央・国務院によるより完善的な要素市場化配置の体制構築に関する意見』が発表されて以来、国家はデータ要素を資本要素、土地要素、労働力要素、技術要素と並ぶ重要な市場要素と位置づけ、徐々にデータ要素市場の育成を開始しています。データの権利確認の推進、データ取引の円滑化、データ要素の収益の合理的な配分などは、理論と実践の両面で早急に探求すべき現実的な課題となっています。なかでも、公共データをいかに効果的に活用するかが、データ要素市場を育成する上で核心的な議論となっています。伝統的な経済学理論では、明確な所有権の設定が資源配分を最適化するための前提であるとされています。しかし、データ要素に関与する主体や利益は多様かつ複雑であり、データ要素市場の育成プロセスにおいて、データの権利関係を科学的に定義し、異なる主体間のデータ権益の境界を明確にすることは、データ資源の配分を最適化し、データ資源を効果的に活用するための前提かつ基盤となります。ところが、現行の法規範にはデータの所有権およびデータ権益の内容について明確な規定がなく、立法上の難題となっています。関連する理論研究は盛んに行われていますが、なかなか合意に至っておらず、実際の取り組みも一貫性を欠いています。

具体的な公共データの権限付与・運営に関する問題について、実務上の困惑は、法律上多くの空白が存在することです。例えば、どの種類の公共データを権限付与して運営できるのか、公共データの権限付与を行う主体は誰か、誰が権限を得られるのか、また、公共データの権限付与・運営における「運営」の内容や、その結果得られた利益の配分方法などについて、まだ一致した見解が形成されていません。各地での実践はいずれも、上位法による公共データの権利帰属に関する明確な根拠が欠如し、公共データの権利内容がはっきりしない状況下で進められています。実務上、対応する制度構築の論理的出発点は、主に管理を基盤として公共データを処理することにあります。公共データの収集主体が公共データを支配し、それに基づいてデータ処理活動を展開するという前提のもとでは、たとえ公共データの所有権が明確に定められていないとしても、また政府が直接的にデータに対して財産権益を有しているかどうかにかかわらず、政府をはじめとする公共管理・サービス機関は、収集、集約、共有などのデータ処理活動を通じてデータの管理者となり、こうした管理を基礎として公共データの共有、開放、運営を行っています。このように管理を基盤としてデータを処理し、外部へ権限付与して運営利用する場合、もう一つの問題点は、データが合法的に取得されたかどうかという問題を回避していること、あるいは公共データの取得が当然合法であると暗黙のうちに前提していることです。

また、一部の地域では、公共データを新たな国有資産として市場化運営する試みが行われています。具体的には、政府が公共データを国有企業に譲渡し、その国有企業が市場化されたサービスを通じて経済社会の発展に必要な公共データのニーズに応えるとともに、政府が保有するデータ資産の価値維持・増大を図るという仕組みです。こうした公共データの権限付与型運営の運用原理は、政府が公共データを国有資産と位置づけ、各政府機関や公共管理・サービス機関が自らのデータ管理権を保持したまま、外部へ公共データを権限付与して運営することにあります。この試みが抱える根本的な問題点は、公共データが国有資産であることを国レベルで立法的に明確に確認されておらず、理論的にも十分な裏付けが得られていないことです。一部の学者は、「国家機関が個人情報を処理し、データを収集・利用する目的は『法定の職務遂行』や公共の利益を実現することであり、財産の取得や増加を目的とするものではないため、国家機関に対して経済的インセンティブを提供する必要はない」と指摘しています。もし財産的利益を配分すれば、社会全体がこれらのデータを最大限活用することを妨げる可能性があります。仮に公共データの国有所有権に関する問題を一旦脇に置いても、統制に基づく管理権・利用権の観点から考えると、「誰が管理するか、誰が責任を負うか」「誰が提供するか、誰が責任を負うか」「誰が利用するか、誰が責任を負うか」という原則が公共データの取り扱いにおいて重要となります。この原則は、政府内部の部門間でのデータ共有や政府データのオープン化を規範化し、積極的に促進する役割を果たします。しかし、公共データのオープン化や権限付与型運営に際しては、公共データが管理者以外の主体へと流れることから、データ提供者、データ運営者、データ利用者、さらには政府のデータ権限管理機関など複数の主体が関与します。各主体間の権利・義務・利益の配分が適切に行われないと、公共データの流通に直接影響を及ぼすことになります。例えば、管理権には具体的にどのような内容が含まれるのか、特に水道、電力、ガス供給、公共交通などの公共サービスを提供する事業者の管理権限の範囲や、その管理権をどの基準に基づいて行使すべきか、また主管部門による過度なデータ管理をどう回避するかといった問題は、実務上大きな課題となっています。特に、データセキュリティ、国家秘密、営業秘密および個人情報保護制度の制約下では、公共データの提供主体が自らの利益保護を理由に、公共データの提供を拒むケースも少なくありません。「データセキュリティ法」は明確に、「各地域・各部門は自らの業務上で収集・生成したデータおよびそのセキュリティについて責任を負う」と定めています。政府が公共データの一元的な集積・対外権限付与の主体となる場合、リスク防止や最低限の基準を踏まえた運用を行うため、権限付与の積極性がさらに低下する可能性もあります。公共データの権限付与型運営における各主体の権利・義務・利益の定義が不明確なままでは、公共データを十分に活用するための前向きなインセンティブが形成されず、データが十分に流通しないという根本的な制度的困難に直面することになります。

（3）公共データの許諾運用に関する法的属性について、立法上の欠落が存在する。

公共データの許諾運営は、公共データのオープン化を補完するものであり、公共データのオープン化が一般市民の「知る」ことに重点を置くのに対し、公共データの運営は市民によるデータの「活用」に重点を置いています。公共データのオープン化は無償ですが、公共データの運営は有償です。「条件付きで開放される公共データ」こそが、許諾運営の価値あるところです。公共データ管理機関は、公共データの管理者であると同時に、その主な利用者でもあります。公共データの管理には継続的な経済的投資が必要であり、公共データ管理機関が公共データを付加価値の高い形で活用することを認めることは、公共データの持続可能な供給を支える上で不可欠な支援となります。これは、営利を通じて公益を後押しする重要な仕組みです。公共データの許諾運営では、この基盤の上に市場主体の参入を導入し、市場主体が公共データの価値を掘り起こし、活用するなどの運営行為を行い、得られた経済的利益を分配します。これは明らかに、公共データの市場化運営に対する前向きなインセンティブとなります。本稿では、公共データの所有権帰属に関する理論上の争点や政府収益の正当性については論じませんが、許諾者と被許諾者の間が行政許認可の法的関係なのか、あるいは公益事業の特許契約関係なのか、あるいは契約に基づく委任許諾関係なのかについてさらに明確にする必要があります。これにより、政府のデータ許諾運営行為をどのように規制すべきかが決まってきます。なぜなら、公共データの許諾運営は、公共データの無償開放とは異なるからです。どのような法的関係に基づいて誰に運営を許諾するのか？許諾運営後に公共データの実質的な独占が生じる懸念はないのか？また、一般市民による公共データの公平な利用が制限されないかといった問題についても、制度的に対応していく必要があります。

まず、政府データの委託運営に関する法的関係は、委任の特性を有するものの、単純にデータ法におけるデータ委託処理の関係と同一視することはできません。データ委託処理とは、データ処理者が第三者に、契約で定めた目的および方法に基づいてデータ処理を実施することを委託する活動を指します。個人情報保護法、サイバーセキュリティ法およびデータセキュリティ法は、データ処理の基礎となる法制度であり、それに基づくデータ処理活動もまた、これらの立法に定められた行動規則や原則に従う必要があります。個人情報の処理を例に取ると、個人情報保護法の定義によれば、個人情報処理者は、個人情報処理活動において処理目的および処理方法を自ら決定する組織または個人を指します。これに対し、受託者とは、個人情報処理活動において処理目的や処理方法を自ら決定できない組織または個人と捉えることができます。つまり、「第三者」が処理目的や処理方法を「自ら決定できるか否か」が、当該状況が「委託処理」に該当するかどうかを判断する鍵となります。委託処理の関係においては、受託者は「自ら決定する権限」を有しておらず、公共データの処理活動、処理目的および処理方法はすべて契約の範囲内に限定されます。一方、政府データの委託運営モデルでは、運営者は、委託された政府データについて加工・処理を行う権限を持つだけでなく、自らの名義で外部に対してデータ製品やサービスを提供することも可能です。このため、運営者は委託範囲内でかなりの自主性を有しており、政府と運営者の間の法的関係は、データ委託処理とは異なるものとなります。

次に、政府データの許認可運営は、参入資格について厳格な制限を設けてはいますが、行政許認可事項の管理とは異なります。行政許認可とは、行政機関が相手方の申請に基づき、法に基づく審査を経て、特定の活動に従事することを許可する行為です。『行政許認可法』第12条によると、「有限な自然資源の開発利用、公共資源の配分、および公共の利益に直接関わる特定業種の市場参入など、特定の権利を付与すべき事項」については、行政許認可を設定することが認められています。公共データは一種の公共財であり、データセキュリティリスクの防止・管理に関する要請が非常に高いことから、特定の条件を満たした主体のみが運営に携わるべきです。このため、行政許認可は資格の参入問題を解決する手段となり得ます。また、現行の実務慣行を見ると、政府データの許認可運営は多くの場合、政府が主導し、特定の主体に直接運営を許諾するものであり、一方的な権限付与の特徴を有しています。そのため、公共データの許認可運営には行政許認可の一部の特性が見られます。ただし、一般的な行政許認可では、許可を受けた側が特定の活動を行う権利を得ますが、この権利を得る際に対価を支払う必要はありません。政府データのオープン化の核心的原則の一つは無料提供ですが、実際にはすべてのデータが例外なく無料モードを採用しているわけではありません。現在行われている公共データの許認可運営の状況を見ると、通常、許認可運営者に対して対価の支払いを求めるのが一般的です。

現行の実践を考察すると、制度設計は基本的に「行政許可＋運営認可」という模式に従っています。この手法には明らかな問題点があります。一つ目は立法面において、「認可」の具体的な内容、特にその処理目的が網羅的かつ規範的に定められていないことです。公共データの開示・利用に関する法的秩序には、データ開示の秩序だけでなく、データ利用過程におけるデータセキュリティや個人情報保護も含まれます。「認可」の内容を具体的にまたは単純に概括的に認可することは、データ処理における「告知—同意」原則や「目的限定」原則の実効性を確保することが難しくなり、データ主体の権利救済も困難になります。二つ目は、料金設定がまだ行政課金の法的枠組みに組み込まれておらず、データの料金設定や課金手続などが未だ整備されていないことです。

三、公共データの権限付与運営制度構築の道筋選択

（1）社会本位と問題指向の立法アプローチ

前述のとおり、現行の論理に基づく制度構築は、理論上の議論の余地や制度的根拠となる法的裏付けの不足から、立法における核心的な課題を突破することが難しい状況にあります。一部の学者は、公共データの公平な利用権を公共データ開放制度の権利的基盤として制度構築を進めることを提唱しています。すなわち、データ所有権に関する制度構築から、データ利用権に関する制度構築へと転換し、公共データの公平な利用権の内容規定や権利救済規定などの権利的規則を通じて、公共データの開放・利用に関する法制度の整備を模索するべきです。この際、政府の政策的配慮を制度の中心に据えることなく、利用主体の参画および監督メカニズムを重視し、多様な利用主体が公平な利用環境を享受できるよう保障することが重要です。また、別の学者はデジタル市場の育成という観点から、デジタル市場の育成とデータ要素の権利確定は二つの異なる次元の問題であると指摘しています。データ要素市場の育成にあたっては、データ権利確定に依存した既存の枠組みから脱却し、効果的なインフラ設計とエコシステムの構築を通じて、法律ルールではなく契約関係によって多様な主体間の法的関係を柔軟に調整し、データ市場の生産と流通の安全と秩序を実現すべきだと主張しています。いずれのアプローチにせよ、権限付与運営制度の核心的な要請——すなわち、公共データの潜在的価値を解放し、社会に奉仕すること——を欠かすことはできません。そのため、社会的利益を最優先に考慮した上で、公共データの権限付与運営に関する制度設計は、公共利益の実現を制度選択の第一の価値目標としなければなりません。社会的利益を重視する姿勢とは、立法が社会全体の利益を出発点とし、個々人の利益を尊重しつつも、社会全体の利益を制度構築の基礎とすることを意味します。筆者が前項で述べたように、公共利益は不確定な法的概念であり、その概念の境界は流動的で変化しやすいものの、少なくとも制度全体の設計においては、安全性、効率性、公平性といった価値追求を満たすことが求められます。公共データの権限付与運営に関する立法上の課題は、複数の部門法が交差する特性を持ち、それ自体が開放的で応用性があり、かつ新鮮なテーマでもあります。そのため、立法は複数の価値目標の間でバランスを図りながら進める必要があります。立法の方法論の選択にあたっては、私法上の権利を転換し、取引上の権利確認を重視する視点に立つことも有効です。「分野法学」の思考方式に従い、問題志向を堅持し、体系の完全性や論理的一致性を求めず、制度構築を問題を中心に進め、社会の現実的ニーズに完全に応えるべきです。権限付与の範囲設定、被権限者選定、開発可能な公共データの範囲の決定、さらには権限付与契約の内容や形式などについても、常に公共利益の実現に向かって進めることが必要です。これにより、権力の集中や権力の乱用による利益追求を回避し、社会的利益が損なわれるのを防ぎ、個人の行動が及ぼす悪影響を排除し、個人の無分別な利益追求を抑制することが可能になります。

（2）問題指向型の制度展開

1. データマーケットエコシステムの核心的な制度体系の構築

公共データを市場メカニズムを導入して専門的に開発し、社会にさらなる付加価値サービスを提供することが、公共データの許諾運営の目的です。この観点から見れば、公共データの応用価値を高めるためには必ずしもデータの権利確定が前提となるわけではありませんが、公共データの応用を実現するためには、効果的に機能する市場環境が必要です。多様な主体が市場に参画することでデータの共有・活用を実現し、価値創造を促進する市場運営ルールを整備していく必要があります。また、公共データの運営を軸として、制度整備を通じて規範的なデータ取引プラットフォームを育成し、競争淘汰メカニズムを導入することで、資格要件を満たし、公共データを実質的に運営できる能力を持つ主体を選別していきます。こうした取り組みを通じて、全社会が広く公共データ資源に参加し、その活用と開発を推進する良好な雰囲気を醸成します。このような背景のもとで、データ評価、価格設定、取引、仲介、応用、付加価値サービスなどに関わる産業エコシステム企業が次々と登場し、やがてデータ要素市場全体の発展を徐々に牽引していくことになるでしょう。市場エコシステム育成の核心となる制度体系には、少なくとも以下のものが含まれます。（1）データ供給に基づく公共データ集約制度。これにはデータ収集、保存、階層別・分類管理などが含まれます。 登録 品質管理などの規範と、（2）データを基にした運営管理監督制度およびデータセキュリティ保障制度、 運営規則の策定は、運営主体の属性、運営手順、業務範囲、義務と権限、安全管理などの重点課題に焦点を当て、公共性、市場の公平性、リスク防止といった複数の視点に立脚し、運営サービス機関の参入、能力評価、安全管理などを重点として、公共データの運営管理規則を構築することを目的としています。 ；（3）データ活用に基づくデータニーズ提供管理システムで、重点は 取引流通には、主に価値評価、データ製品の提供、収益分配などのルールが含まれます。 ；（4） 効果評価制度とは、公共データ運営主管部門が公共データ運営の効果評価・評価体系を構築することにより、公共データ運営の効果について評価・評価を行うプロセスです。

2. 既存の公共データの階層別・分類ルールを整備する

科学的で合理的なデータの階級・分類ルールは、データの安全な流通と効率的な活用を実現するための前提です。データの「種類」や「レベル」を科学的かつ合理的に設定することで、公共データの供給不足を一定程度解消し、政府が公共データを提供することを「不敢・不能・不愿」とする受動的な状況を緩和することが可能になります。データ資源の開発と保護を両立させ、安全と発展を統合的に捉え、イノベーションの突破口と包容的かつ慎重な監督を並行して推進する原則に従い、公共データのオープンな活用を促進し、分類・階級別に保護を実施します。また、公共利益を最優先とし、個人情報の保護を強化します。異なるデータは、そのデータ主体およびデータ対象の特性が異なるため、リスクと価値もそれぞれ異なります。一部のデータは高いタイムリー性を有し、別のデータは長期的かつ安定した条件下で初めてその価値を発揮します。また、天然の資産としての性質を持つデータもあれば、加工・処理を経て初めてその有用性を示すデータもあります。こうした多様なデータが混在すると、データの開放に大きな障害が生じる可能性があります。そのため、データのシナリオ別活用の考え方や、データが置かれるさまざまな段階に基づき、動的に調整可能な公共データの階級・分類ルールを構築することが有効です。

3. 技術的規範の整備

公共データの運用には、データプラットフォームが不可欠です。これにはデータ運用プラットフォーム、データ取引プラットフォーム、データ評価プラットフォーム、および技術ツールなどが含まれます。技術的規範を整備することで、公共データの運用に適した環境と重要な技術的支援を提供します。また、技術的規範の整備を通じて、公共データの許諾プロセスの安全性と信頼性を確保します。

四、結語

本稿では、公共データの許諾運用に関する法制度の構築について検討を行いました。これは、現在全国各地で展開されている公共データの許諾運用の実践に対して、制度構築の面から理論的な応答を提供することを目的としています。公共データの許諾に関する法的性質の定義については、まだ国家レベルの立法により規定されておらず、データ権益の配分も中央政府の立法権限に属しています。地方自治体が行う立法も、公共データの所有権が明確でない状況下での試行的な取り組みにとどまっています。こうした現状を踏まえ、公共データの許諾運用は今後データ要素の活力を引き出す重要な施策となることから、現実のニーズに応える形で関連する法的保障体系を構築していくべきです。制度構築にあたっては、市場生態系の育成という観点から、現在の政府主導による行政的配分から市場化された配分への転換を図るべきです。同時に、公共データの利用に際しては、その安全性、公平性および公益性を損なうことを代償にしてはなりません。要するに、制度構築の核心的な目的は、多様な主体が共同で参加する協働統治を実現することにあります。